苗纪江:目前PPP市场的基本趋势和建议

2016-12-07 20:34:56

金融界网站

金融界网站讯 华泰证券2017年度策略会于12月7-8日在深圳举办,本次会议主题为“通权达变,通南彻北”。上百家上市公司高管,众多中外顶级机构投机者出席盛会。

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龙元明城投资管理公司副总经理苗纪江表示,我们国家目前PPP主流的产生在区和县。第二,这一轮PPP,很多中小企业和民营企业有非常好的机会。第三,PPP的投资人主体目前不局限于建筑承包商。

苗纪江表示目前PPP还遇到了一些问题,目前政府对PPP的模式还是不够到位,非常多地方政府确实拿PPP当作一个单纯的融资功能,并且打擦边球比较多,市场上也有不规范项目。再一个,现在市场主体偏向国企和央企。第二,目前项目融资略微有一些困难,我们目前的项目融资的困难基本上没有怎么遇到。第三,目前对民资还是缺乏相对公平的市场环境。第四,对运营没有引起重视。

以下为文字实录:

主持人:龙元集团下属子公司龙元明城投资管理公司副总经理苗博士主要讲一下上市公司PPP投融资决策及实务操作,龙元明城是上市公司PPP里面最早、发展最快的公司之一。

苗纪江:尊敬的各位投资者,各位同仁,我们今天的角度跟上述两位不太一样,我们是站在一个民营上市公司的社会资本角度,来跟大家分享一下对PPP的一些理解,特别是我们做过的PPP项目的案例分析。

今天的前三部分,大概花十分钟时间,后面大概花二十五分钟的时间来讲。

PPP最近两年是大家耳熟能详的,我的理解是,在国际上通常翻译成公私合作,但是我们国家有特殊的国情,我们国家社会资本不仅仅是私营资本,更多是央企和国企。

刚才满博士也讲了,我们现在在整个全国的市场,目前在全国九个省市拿到23个单子,总投资大概260亿。我们在PPP里面,作为社会资本,基本用的财政部对PPP的一个定义,我从社会资本的角度略微有点边缘化。我在全国见了可能上百家地方政府,所有出来谈PPP的基本上是以财政局的领导和分管领导、主管领导为主,发委也会出来,我们刚才说的一按两评基本上是财政部主导的。

国际领先的基建企业占了重要角色,像ENR著名的国际工程总承包商,法国的万喜和布伊格,PPP主营业务收入占比并不高,但是净利润在整个集团占比比较高,这两家企业我考察过,因为我从1999年做到现在已经十五年之久了。这是法国万喜在整个巴黎市拥有的停车场,典型的BOO项目。因为整个巴黎所有地下停车场都是PPP项目,基本上都掌握在万喜手里,它的收费也是比较高的。像深圳现在估计一小时平均十块钱,跟上海差不多,高的地方可能达到四十、五十,巴黎差不多这个价格。法国收费的高速公路一半左右应该集中在法国万喜,另外一半左右集中在布伊格手里,都掌握收费项目。另外还有两个环保巨头,苏伊士和威立雅。为什么全世界在法国出现了三个跨国公司的PPP的巨头?我认为这与法国的基础设施的公共产品的基本国策是相关联的,因为在法国基本上基础设施和公共产品的提供是采用了PPP这种模式。而在美国,PPP项目并不是特别多,更多是发市政债的模式来提供公共产品,所以美国也没有出现PPP的巨头。

本轮PPP对地方政府的必要性,我就简短的讲两句。第一,我们国家城镇化远远没有结束,并且我认为我们国家城镇化一定是从村到乡镇,然后到县城,然后到地级市,然后到省会城市。其实我们国家城镇化真正的人口流动应该不是这么样的顺序,应该是从农村进入过来,最低是县城或者最低是地级市,向大城市转移。日本的人口总共1亿多,东京这个城市占了总人口的40%左右,大概3800万。我们国家城镇化也不像原来设想的这样,我们国家城镇化没有完成,实际上对基础设施和公共产品的提供需求仍然是持续增加的。第二,财政部主导的这轮PPP是我们国家的制度变革,对投融资方式的变化以及预算化改革。这些方面不讲了。

我们龙元建设,目前在2500多家上市公司里面,目前是PPP领域里面相对比较领先的一个企业。目前我们在全国已经落地了260亿的项目,涉及到交通水利、教育、医院、市政工程等等。

我理解PPP项目的核心要素,除了风险分担、利益共享,其实最重要的一个原则就是谁能够承担这个项目里面最重要的风险,这个风险就由谁承担。我们社会资本目前在市场上的,一般能够承担投资、融资、项目管理以及建设的风险,所以一般情况下这一块风险是由我们来承担的,但是在一些特别注重运营的项目里面,运营的风险我们一定会把它委托给更加专业的一些运营商。目前采购方式,市场上主就是竞争性磋商和公开招标。

应用范围,PPP在我们国家不是新鲜事物,80年代末一直到2014年我们国家做了大量的BT、BOT,包括现在PPP最主流的就是BOT,所以我们并不陌生,只不过对原来的形式做了限制,认为以原来的方式做的项目不能得到财政部和发改委的认可。实际上我原来在上海浦东建设,和上海市以及全国相比,我们从1999年开始就进入BT和BOT领域,核心主要要素跟现在的PPP有很多相似的地方,原来有类似经验的上市公司非常容易转做PPP,原来没有做这块的公司转到这一块有非常大难度,但是这一轮PPP特别注重经营。我们在央企和国企竞争中如果能够把握住这一点,我们能够跟他进行细分市场的差异。

目前我们所用的这些指标,基本上用的是财政部的可用性、使用量或者绩效付费。

下面重点讲一下我们所做的几个PPP项目。

这是我们集团中标的第一个PPP项目,福建晋江国际会展中心,总投资9.7亿,总面积8.3万平方米,展览空间约5万平方米。福建晋江是全国百强县,排名前百名的县级市,他每年有100多亿财政,不差这10亿,建一个会展中心通过传统方式很简单,但是我们这个项目从接触政府到最终落地前前后后用了十个月时间,为什么地方政府坚持用PPP方式?我认为地方政府的理念还是比较先进的,因为晋江这个地方,我们国内大多数国产服装和鞋类都是出资晋江,向361、安踏等等,我去晋江这个地方去了十几次,每次去都住不同的酒店,我国一个县级市,有九家五星级酒店,每次我去的时候都会在大堂里看到晋江市当地的企业举行一些订货会。这个会展中心隶属于泉州市,泉州市是福建省GDP第一大市,在泉州市也没有一个会展中心,这个项目确实不是政府的政绩工程,它是非常需要。他们有50多家上市公司,全球每十双鞋子就有两双鞋子产于晋江,当地又没有这样一个会展中心。全国范围之内,会展中心有几个能盈利的?我为了做这个项目,北京、上海、深圳大多数国内的会展运营公司我都拜访过,像上海浦东的新国际博览中心,有50%的股权在德方手里,总经理也是德方派出的,所以他是目前国内不多的一两个能够通过会展盈利的场馆。包括去年开馆的国家会展中心,在虹桥枢纽那边,外经贸部投了160亿,像国家会展中心,我说如果通过场馆运营收回建设成本,我认为这是五十年也做不到的事情,包括在北京和福建、厦门的会展中心,包括国际上的会展中心都是这样子,大多数会展中心都是政绩工程,建了一个大场馆,每年用不了几次,这个场馆就在晒太阳,没有起到应有作用。这个地方政府非常担心这一点,虽然是一个县级市,他们地方政府非常清醒的知道没有运营能力,所以他要找到运营商,并且考核这个运营商。这个PPP项目是财政部的第三批示范项目,我们拿的时候并没有,因为做得好,后来成为国家示范项目。这个项目大致的背景是这样。

整体来说,这个项目合作期限12年,目前国内主流的PPP项目大概在10-20年之间,一般情况下在10-15年之间,因为很多金融机构对超过15年甚至20年的项目不是特别认可,所以我们目前主流的是这个期限。一般情况下,在交易架构里面政府也要出10%-30%左右的出资,目前国内主流的项目基本上也是政府出资10%,这个项目里面晋江政府出资了10%,我们龙元建设出资89%。我们为了拿下这个项目,拜访了国内所有会展运营机构,但是北上广深的会展运营机构相对比较保守,晋江这个地方目前的会展中心运营的也是国企为主,他们不是很感兴趣。后来我们通过复杂路径,找到香港一个上市公司,叫比克远东(音)集团,他们非常有经验,我们在国内在湖南郴州有一个场馆,同时在新加坡有参与运营的一个体育城,这方面他比较有经验,前期也参与了一个项目的设计和评审,最后我们找到了这家上市公司,作为一个联合体,从政府角度是非常希望能够绑定这个运营商,所以最终在项目公司的SPV的架构里面,他是以环球国际名义出资了1%。在PPP项目里面,它的基本模式是通过一部分使用者付费,晋江政府对使用者付费也没有抱很大期望,但是希望能够把展馆运营很好,并且不要让政府每年有巨额补贴。我们国内很多会展中心建好之后运营不好,政府每年几百万、上千万的补贴都有,对政府是沉重的负担,所以在绩效考核里面对这些进行了详细的约定。在PPP交易架构里面,一般由政府委办签订项目PPP合同,在PPP里面是具有《宪法》意义的合同,整个投资建设,包括运营的责权利核心条款全部约定非常清楚,在国际PPP主合同约定非常细,可能长达上千页。我们国内原来的BT、BOT合同,特别是原来BT以前大概三五页。现在谈的PPP,如果单纯从观感,现在达到一百到二百页,相对也比较完善了。我们通过政府委办局,刚开始他们对PPP模式不清楚,他们习惯用城投和交投或者一些公司签合同,我们认为这不符合财政部的合同要求,必须改成各委办局,因为将来要列到政府预算,一个平台公司没有这个权力,包括将来预算还要出人大决议,所以最终政府改变了,由商务局跟我们项目公司签协议。

在合同架构里面,现在项目融资,我们所做的,因为市场上有非常多主体跟我们做的不太一样。假设这个项目是10亿,我们公司注册资本金是3亿,项目贷款通常占7亿,并且项目贷款原则上由我们跟政府签的主PPP合同,未来收益权作为质押,我们集团不会担保,政府也不会出具担保,现在很多公司资格不够,所以被加了很多条件,我们现在完全具备这个条件。然后由项目公司委托运营商取得一部分运营收入,我们在当地成立了项目公司,由这个公司跟他们签订一个总包合同,基本架构是这样。

前面讲过,政府最重要的是看重你的运营绩效,所以关于这个公式,我们跟政府至少进行三轮谈判,因为场馆的利用率是大家的焦点,至少要合理,不能不合理。所以在这个公式基础上,政府约定我们每年场馆利用率,第一到三年达到5.5%,每个运营年度不低于200万,这个场馆前一到三年可以有一些亏损,但是平均利用率要达到5.5%,并且营业收入不能低于这个数字。后面对运营成本也做了约定,运营成本不能高于运营收入的九折,这个地方政府后期补贴是非常之少的,就是它确实达到了利用社会资本、利用市场力量把这个场馆进行有效运营的结果。第四到十年,每年场馆利用率不低于10%,且每个运营年度运营额不低于1900万。在会展业如果能达到10%也是比较好的结果。运营成本这里打了九折,包括还有很多绩效考核指标,这是PPP的精髓,PPP的精髓是一定注重运营。现在发改和财政,包括很多政府官员确实存在一个误区,仅仅把它当做一个融资方式。如果仅仅把它当成一个融资方式,它的优势是体现不出来的。如果仅仅把它当作一个融资方式,市场上恶意竞标的企业,超低价拿到之后,是不是比政府还要节约呢?但是,后期的工程一定会麻烦不断,政府也会。我们在市场上遇到了太多太多这种例子。

关于可行性缺口补助,主要是场馆运营问题,前期场馆我们投了10亿的钱,这部分政府还是要给我基本的回报。虽然他们这部分比较强,但是我的项目是比较早的项目,给我的回报率还能达到8%左右。这个地方政府看重的不是融资成本有点高,而是看重运营。所以项目也是非常好的体现了PPP项目风险控制和分担的原则。我们擅长投融资建设,因为我们有投融资、建设经验,运营承担由比克承担,符合专业性和PPP的基本原则。

第二个例子是财政部示范项目(见PPT)。这个项目比较简单,总投资5个多亿,是一个中学项目。也是今年的BOT,合作期限也是12年左右。它的交易结构,我们跟商州区教育局签了合同,也是一个BOT。这个项目的特点是中学项目,特别是公立的中学项目,很难有运营,或者即使有运营,政府也并不愿意把这一块交给你。但是这一轮PPP,从现实角度,如果没有运营,想报到财政部发改委评为一个示范项目是很有难度,所以最终我们采取这样一个模式,像它的食堂餐饮和物业管理这一块,在主合同里面由我们来运营,但是事后我们签了一个补充协议,又转给了商州高中来运营。这是根据我们市场的实际情况来进行调整的。

第三个案例,目前市场上主流的非收费的公路或者市政道路,基本上都是这样一个模式,根据财政部按照项目的可用性和运营绩效进行付费,这跟以前的BT是完全不一样的。

全国所有项目的参考模式就是安庆的外环北路模式,不管是中建中交或者民营公司,问政府要的文件就是四个文件,第一个是付费要纳到跨年度财政的一个请示,然后住建局和财政部的函,还有市政府的一个议案,以及市人大常委会的决议。我们最担心的是政府未来的还款信用,所以这一块我们必须要一些文件。同时,金融机构从常规来说也一定要这些文件,包括核心的一些基建程序的完善以及完整。这是2015年4月份推出的项目,我们以0.2分的差让北京城建拿走了。

第四个项目,我们在浙江丽水的民间博物馆项目。这个社会资本出资是100%,这是跟其他不一样的地方,政府没有出一分钱。仍然BOT模式,但是它是通过土地招拍挂模式竞选了社会投资人,结构也跟前面一样。这里面比较独特的是关于运营期的一个运营,也就是运营期这部分,我们建好之后的民间博物馆的展馆部分,实际上我们反复给政府,这一块比较确定。同时地下停车场和商业部分是由我们运营。我们这个项目跟国内最经典的PPP的案例,也就是北京地铁四号线,是非常相似。即使关于商业这一块,政府没有完全让社会资本承担。如果完全让社会资本承担,可能就没有社会资本参与了,所以项目预期不到80%的地方不足,如果预期达到80%就没有补贴,超过预期值120%的部分,政府要分值,并且占大投。北京地铁四号线也一样,如果港铁对四号线运营如果超过8%、达到10%政府分成,超出10%的部分政府全部拿走,这非常符合PPP的风险共担原则。

所有的PPP项目都是这样,一定会对项目的运营进行考核,遵照考核细则,年度85分就是合格,低于85分,每低1分就要调减金额2万元。前面晋江会展中心的时候忘记说了,晋江会展中心为什么非常经典?关于场馆使用率约定达到10%,如果没有达到10%,某一年度只达到9%,对不起,政府每年要从可用性付费扣减9%,本来这个项目十年拿回来,如果这个没有达到,政府每年付我1000万,所以我无论如何把场馆经营好,这是PPP的精髓。包括我们的东江文苑(音)项目也是,达不到要扣你钱的,所以PPP本身不是固定回报的概念。

另外一个案例,我们在山东淄博的博山有一个景区项目。这是TOT+BOT模式,事实上是债务置换,已经建成一部分,新增的采用BOT模式,合作期限是15年。这是我们跟山东一家新三板上市公司一起合。这个主体是一个镇级人民政府,在发改委文件里面镇这一级作为主体不合适,但是将来还款列了区域,只不过授权给镇政府签约,所以市场上也有跟镇政府签约的,我们目前23个项目里面有2个是跟镇政府签约的。常规建设我们用可用性付费,按照政府要求的质量、安全进度和环境保护的要求,按照你的进度来完成之后,最终移交给你,这一块可用了政府要按照绩效来付费,第二部分是使用者付费。像博山这个景区并不是4A级景区。我们遇到非常多的地方政府,地方政府通常都认为景区项目是属于经营性非常好的,可以有非常多回报,实际情况并不是这样,特别是市场上非常多政府认为将来可以赚很多钱的地方,我们评价的指标跟它非常不一样,一般情况下就是谈判的焦点。

我也讲一下目前在国内怎么拿PPP,这个PPP项目无论是央企、民企还是国企,至少60%以上先跟政府对接,对接项目之后把所有核心边界条件谈的差不多,通常这个过程快的话两个月,慢的话一年,谈的差不多有招投标的流程,因为这是法定程序。你推出一个项目,政府没有任何意向机构,纯是竞争,而且这种概率非常少,如果市场真正竞争,我们国家现在这个市场上有很多地方的小企业,它会不计成本的来把这个单子拿下来,或者有一些央企我们也在市场上遇到了,我们认为不太有节操和底线,以低于成本的价格拿下来。地方小企业拿下来之后,会通过原来传统总包项目一样,运营政府官员变更签证等等方式,违规操作,来达到他能够回本的一个目的。但是对于央企来说,这种操作有一定风险。即使是央企和国企在市场上拿这个订单,80%也不是央企总部和各委办局的人盯的,也都是利用了当地的一些人,所以实际上成本还是非常高的。所以,现在主流60%一定是前期跟政府谈得差不多,因为地方政府官员也非常聪明,绝不会因为前期跟你谈,就会跟你让很多利,基本上达到你的底线之后才会让步。所以,我们国家目前PPP的市场主流就这样。

博山这个项目也是,我们跟政府反复磋商,地方政府认为这个地方付费比较多,我们认为可找专业运营商来运营,但是我们认为这个地方将来使用者付费风险非常大,所以我们约定一个公示,如果运营收入大于这个成本,这部分运营收入可以抵扣财政补贴。如果审计当年收入,如果成本远远大于收入,这部分可行性收入补助要转为运营服务费。在这里我们拥有使用权和经营权的是一些商业,后面这是计算公式。

花五分钟时间讲一下目前PPP市场的一些基本趋势和一些建议。

我们国家目前PPP主流的产生在区和县。我们在全国拿了23个项目,只有4个是地级市项目,省一级原则上没有,目前国内确实也是,像北上广深推出的PPP项目是非常少的,包括省会城市推出的也非常少,更多集中在地级市和市县区,特别是市县区更多,相对来说我们的重点肯定要放在这个地方,并且地级市的项目,因为央企基于自己的投资权限,很多县市区项目不太愿意去拿,而地级市所有的企业都会盯着。我们几乎在每一个地级市的项目里面几乎会遇到国内市场上PPP的巨头。

第二,这一轮PPP,很多中小企业和民营企业有非常好的机会,我们在2015年的时候遇到民营中小企业参与PPP的还非常少,到2016年之后,甚至完全没有建筑资质的一些企业也开始进入这个市场。

第三,PPP的投资人主体目前不局限于建筑承包商,包括现在在浙江和全国也经常会遇到郭广昌这边,因为收购了拥有园林和市政资质的企业,他们做联合体去做竞争,复星把这个作为重点之一。你想真正拿到一个PPP,必须要有一个建筑承包商作为联合体,如果单纯的像贵阳的轨道交通和山东济青高铁的项目,财政部和发改委有非常大争议,我们认为是非常典型的伪PPP,就是金融机构如何承担建设风险和运营风险,而建设风险,特别是运营风险,这是PPP的核心,金融机构是不具有这个能力的。

目前还是遇到了一些问题,目前政府对PPP的模式还是不够到位,非常多地方政府确实拿PPP当作一个单纯的融资功能,并且打擦边球比较多,市场上也有不规范项目,因为PPP有一个政策红线,不能超过一般预算支出的10%,地方政府有的做了一个大的项目之后,超出财政承受能力了,所以他们现在采用政府购买的形式,并且很多地方政府对于把发包权也交给社会资本是心有不甘的,很多地方不愿意推PPP就有这个因素,地方政府认为自己的权力没有了,特别是住建和建设部门的领导,他认为自己的权限大大缩减了,所以现在市场上也有比较多的伪PPP,作为一个投资拿到之后还要二次招标,政府通过这个模式把发包权又重新转回自己手里。这种我们是不会做的,但是一些企业会做。

再一个,现在市场主体偏向国企和央企,目前全国落地的PPP项目,70%-80%的量在国企和央企手里,当然一般的个数在民营企业,因为民营企业参与的体量不大,1亿到40亿之间,市场上超过50亿的项目地方上原则上不愿意给民企,不管有多好资金实力他都不倾向。还有,地方政府官员共同的一个说法,如果把这个项目给了民企,他有政策风险和道德风险。我原来一个标准是,跟我合作没有地方风险,很多地方说即使通过公平条件给了民企,将来万一这个项目出了一点点问题,最后追责说为什么给了民企,他们有这个道德风险。

第二,目前项目融资略微有一些困难,我们目前的项目融资的困难基本上没有怎么遇到,但是这是因为我们把融资前置,这个区域我会不会投、会不会跟,会先让金融资产部对接银行,如果这个项目将来可以放款,这个项目肯定可以跟,如果说不会放款,这个地方政府信用和财力都弱,我就不会跟,所以把融资进行前置。但是很多企业这一块没有这么做,所以导致他不计成本和地区拿下来的项目,后续只能搁置在这里。

第三,目前对民资还是缺乏相对公平的市场环境。目前设置的门槛确实有点多,只要超过50亿或者上百亿的项目基本上民企没有机会,即使一个3、5亿的项目,会设置净资产100亿,一般民企不会参与。

第四,对运营没有引起重视。我们现在重点有一些有运营的项目,这是跟他们差异化的策略,一般企业对运营没有引起足够重视,因为我们对接了各个行业比较顶尖的运营商,跟他们做联合体做投标。